Ausgabe 1/2017

30 Jahre Hochschulreform: viel erreicht – noch viel zu tun

von Dr. Matthias Büger

Im Rückblick betrachtet sind die 1980er Jahre politisch eine ruhige Zeit – dies gilt auch für die deutschen Hochschu­len. Die großen Reformbewegungen der 1970er, die von der 68er-Bewegung ausge­löst wurden, sind weitgehend verarbeitet. Unterschiede gibt es im Grad der Umsetzung je nach politischer Ausrichtung des Landes. Hessen, das aufgrund der persönlichen Er­fahrungen des Autors im Fokus der Betrach­tung steht, gilt als besonders reformfreudig: Es verfügt als eines der ersten Länder über eine verfasste Studierendenschaft.

Die Entscheidungskompetenz der Hoch­schule der 1980er Jahre liegt bei zwei Zent­ren: Dem Ministerium auf der einen und den inneruniversitären Gremien auf der anderen Seite. Beides ist Resultat und Endpunkt einer Entwicklung, die mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs beginnt. Die Universitäten der Weimarer Zeit besaßen eine vergleichswei­se große Autonomie, die dazu führte, dass sie zu einer Keimzelle des aufkommenden NS-Staates mutierten.

In den 1950er Jahren war die Aufarbeitung der NS-Zeit von großen Teilen der (alten) Professorenschaft nicht wirklich gewünscht – ein Zustand, der in den Studentenprotes­ten von 1968 deutlich thematisiert wurde. Die Politik der sich ab 1946 neu gegründeten Länder musste mit diesem Umstand umgehen. In Hessen führte sie dazu, dass der Kultusminister Erwin Stein (CDU) aus der Befürchtung heraus, die Hochschulen bedürften der demokratischen Kontrolle, die Autonomie deutlich einschränkte.

„Der Minister müsste auch das Recht ha­ben, nach Bedarf an Senats- und Fakul­tätssitzungen teilzunehmen. Denn das Hochschulproblem liegt weniger in der Studentenschaft als in dem Lehrkörper. Tritt somit eine stärkere Beteiligung des Staates an den Hochschulangelegenheiten in den Bereich des Möglichen, so werde ich doch unter allen Umständen danach trachten, die Selbstverwaltung sofort nach Vollendung des notwendigen Umbaus wieder herzustel­len.“ (Rede vor dem Hessischen Landtag, 19.03.1947)

Bei jeder Berufung behielt sich fortan das Ministerium das Letztentscheidungsrecht vor und tat auch sonst alles, um die zuvor unabhängigen und selbständigen Univer­sitäten in eine Verwaltungsstruktur ein­zufügen. Auch die genaue Zuordnung der Finanzmittel regelte das Land bis hinunter auf Fachbereichsebene.

Die zweite Entwicklung, die erwähnt werden muss, betrifft die innere Verfasstheit der Hochschulen. Der (berechtigte) Ruf der seit den 60er Jahren politisch links geprägten Studentenschaft ging in Richtung Mitbestimmung. Die Politik, die (von Land zu Land unterschiedlich stark, in Hessen be­sonders) mit den Zielen der Studentenbewe­gung sympathisierte, gab den Forderungen nach und schaffte die Gremienuniversität, bei der die Macht der einzelnen Leitungs­funktionen bis hinauf zum Präsidenten zugunsten von Gremien zurückgeführt wurden.

In diesen Gremien saßen Vertreter der unterschiedlichen Gruppen zusammen, um Fragen der inneren Organisation zu disku­tieren und zu entscheiden. Die Zusammen­setzung der Gremien war von Anfang an ein Politikum. Klar war, dass ein gleiches Stim-mengewicht aller Universitätsangehörigen nicht funktionieren konnte, da dann struk­turell alle Gestaltungsmacht an die Studen­ten und ihre Vertreter gefallen wäre. So ent-sanden die einzelnen Gruppenvertreter aus Professoren, Mitarbeitern und Studenten. Das Verhältnis, in dem diese Gruppen in den Gremien vertreten waren, bestimmte deren strukturelle Macht. Politische Bestrebungen, die strukturelle Mehrheit der Professoren­schaft zu brechen (in Hessen verwirklicht durch das Universitätsgesetz von 1970), wurden vom Bundesverfassungsgericht in seinem so genannten Mitbestimmungsurteil gestoppt (1973).

 

In der Folge entwickelte sich in vielen Ländern, so auch in Hessen, eine Gremien­struktur, in der die Professoren knapp die absolute Mehrheit der Gremienvertreter stellten. Im höchsten Parlament der hessi­schen Universitäten, dem Konvent, verfüg­ten die Professoren über 46 der 90 Mandate, die Studenten über 20; der Rest verteilte sich auf wissenschaftliche und nicht-wis­senschaftliche Mitarbeiter. Eine Konsequenz dieser Struktur war, dass die Professoren versuchten, sich vorab intern zu einigen, um ihre Positionen durchzusetzen. Dies war aber nur möglich, wenn man innerhalb der Professorenschaft zu einstimmigen Be­schlüssen kam. Dies wiederum begünstigte eine Situation, in der man sich gegenseitig nicht kritisierte und Missstände, wie z.B. eine schlechte Leistung in der Lehre, nicht offensiv angesprochen wurde. Das Amt des Dekans wechselte nicht selten jährlich von einem Professor zum nächsten und hatte wenig mit einer Leitungsaufgabe zu tun, sondern war mehr ein administratives Zusatzamt. Auch die Präsidenten dieser Zeit waren eher Verwaltungschefs mit repräsen­tativen Aufgaben als Gestalter.

In den Gremien fanden nicht selten politi­sche Auseinandersetzungen mit der jeweili­gen Landesregierung statt. Ich selbst wurde Anfang der 1990er Jahre in den Konvent der Justus-Liebig-Universität Gießen gewählt und erinnere mich noch gut an die Resolu­tionen, die der Konvent an die Landesre­gierung richtete. Dabei waren die Gremien in letzter Konsequenz zahnlose Tiger, wenn es um politische Entscheidungen ging. So erinnere ich mich gut an eine Situation in den 1990ern, in der Rheinland-Pfalz einen Numerus clausus für Jura einführte und sich die Erstsemesterzahlen in Gießen verdop­pelten, die zu diesem Zeitpunkt (rot-grü­ne Landesregierung) aber aus politischen Gründen einen hessischen NC ablehnte, aber auch nicht mehr Geld zur Verfügung stellte.

Die echte Umkehr setzte in Hessen mit dem Regierungswechsel 1999 ein. Wie kein Wissenschaftsminister vor ihr und bislang keiner nach ihr krempelte Ministerin Ruth Wagner in den Jahren 1999-2003 die hessi­sche Hochschullandschaft um. Ausgangs­punkt war die Feststellung, dass eine in sich erstarrte und immer schwerer von Wiesba­den aus zu lenkende Hochschullandschaft kaum eine Chance haben würde, sich in einem zunehmend globalen Umfeld zu be­währen. Insoweit gibt die Überwindung der deutschen Teilung 1989/90 und die sich in dieser Folge entwickelte Globalisierung zu­sammen mit dem Aufkommen neuer Medien (insbesondere dem Internet) einen Anstoß für die nun einsetzenden Reformen. Getragen von der Überzeugung, dass sich wissenschaftliche Ideen nur aus freiem Denken entwickeln können und dass freies Denken auch selbst gestaltete Struktu­ren voraussetzen, begann ein Prozess in Richtung Autonomie, der bis heute für die Hochschulpolitik prägend ist. Ein weite­rer Eckpfeiler dieses Paradigmenwechsels ist die Erkenntnis, dass Wissenschaft stets auch Wettbewerb bedeutet – sei es um die Meinungsführerschaft in der akademischen Diskussion oder um die Einwerbung von Drittmitteln. Der Ruf nach Autonomie traf in den Hochschulen durchaus auf Zustim­mung, hoffte man doch auf weniger Einmi­schung von Seiten des Ministeriums. Dass Autonomie und damit freies Arbeiten auch zugleich eine viel stärkere Verantwortung für die Ergebnisse des eigenen Handelns mit sich bringen würde, war vielen nicht be­wusst und wurde von manchen rundherum abgelehnt. Die Kernfrage war deshalb, wie die zunehmend autonomen Hochschulen finanziert werden und wer in das macht­politische Vakuum vorstoßen sollte, das der Rückzug der Landespolitik in operativen Fragen hinterließ. Beide Themen sind bis heute aktuell.

Bei den Finanzmitteln war klar, dass eine Hochschule nur dann autonom ist, wenn sie über ihre Finanzen weitgehend selbst bestimmen kann. Dies war ein Bruch mit der Tradition der Zeit bis 1999. Der von Ministe­rin Wagner ins Leben gerufene Hochschul­pakt als Vertrag zwischen dem Land und den Hochschulen war deshalb ein finanzpoliti­scher Paradigmenwechsel. In einem Ver­trag, wie er vom Grundsatz auch zwischen dem Land und einem privaten Dienstleister geschlossen werden könnte, verpflichtet sich das Land zu Zahlungen nach einem bestimmten Schlüssel, während die Hoch­schulen sich bereit erklären, ein bestimm­tes Angebot an Forschung und Lehre zur Verfügung zu stellen. Mit einem solchen Vertrag wurden die Hochschulen zu Leis­tungserbringern, die einen Rechtsanspruch auf bestimmte Finanzmittel haben und von Haushaltssperren und anderen direkten Eingriffen der Landespolitik (weitgehend) verschont bleiben – eine Tatsache, die den Hochschulen auch Neid von Seiten anderer Institutionen des Landes eingebracht hat. Eine Schwierigkeit bestand von Anfang an in der Messung der Leistung, die die Hoch­schulen erbringen. Hier weist bereits der erste hessische Hochschulpakt von 2001 den Weg: Als zentrale Kenngröße wurde die Zahl der Studierenden eingeführt. Ohne Zweifel ist jede Ausbildung eines Studenten eine Leistung, die eine Honorierung rechtfertigt. Da Forschung und Lehre untrennbar zusam­menhängen, wurden die Forschungsmittel nach demselben Schlüssel aufgeteilt. Dies bedeutet, dass eine Hochschule, die gute Forschung und Lehre anbietet und deshalb attraktiv für Studenten ist, Mittel gewin­nen kann. Die Schwäche des Systems liegt darin, dass eine alleinige Steuerung anhand der Studierendenzahl ohne eine Einbezie­hung der Qualität der Ausbildung zu einem inflationären Aufblähen der Hochschulen einlädt – eine Erfahrung, die in den Folgejahren tatsächlich zu beobachten war. Verstärkt wurde dieser negative Effekt durch die (eigentlich systemwidrige, aber vom Finanzminister geforderte) Deckelung des Gesamtbudgets, was zu rückläufigen Zahlungen pro Student und damit einem zunehmend als ruinös empfundenen Wett­bewerb um die schiere Masse an Studenten führte. Forschungsstarken Einheiten mit vergleichsweise wenigen Studenten wurden so Finanzmittel entzogen. In den folgenden Hochschulpakten, die jeweils für fünf Jahre abgeschlossen wurden, wurde diesem Effekt in Hessen durch die Einführung eines Zu­schlags für Forschungsexzellenz begegnet, dem jedoch stets der Makel anhaftete, in seiner Ausgestaltung willkürlich zu sein. In den Auseinandersetzungen während der Zeit des großen Anstiegs der Studentenzah­len (verschärft durch die Verkürzung der Abiturzeit und die Abschaffung der Wehr­pflicht) bei gleichzeitig rückläufigen Steuer­einnahmen als Folge der Finanzkrise 2008 konzentrierte sich der Streit auf die Höhe des Gesamtbudgets. Dies ist verständlich, aber kurzsichtig. Um autonome Hochschu­len in einen fairen Wettbewerb zu führen, sind die Kriterien der Mittelvergabe wichti­ger als die absolute Höhe des Budgets. Hier werden die Reformen der nächsten Jahre ansetzen müssen. Ein Weg könnte sein, den Hochschulpakt in zwei Teile, einen Pakt für Forschung und einen Pakt für Lehre aufzuspalten. In dem Forschungsteil könn­ten dann wissenschaftliche Ziele wie z.B. die Zahl von Veröffentlichungen oder die Innovationskraft einfließen, in dem Lehr­teil neben der Zahl der Studenten auch die Qualität der Lehre, gemessen an Absolven­tenquoten oder auch den Berufschancen der Absolventen. In diesem Zusammenhang wird dann auch die Diskussion zu führen sein, ob ein privater Träger, der eine qua­litativ hochwertige Ausbildung anbietet, nicht ebenso Anrecht auf eine staatliche (Teil-) Finanzierung hat. Gerade weil dies in Deutschland traditionell nicht oder nur in geringem Umfang der Fall ist, fristen private Hochschulen noch immer ein Schattenda­sein. Dabei könnten sie die Hochschulland­schaft ergänzen und bereichern.

 

Die zweite Diskussion betrifft die Struktur­fragen. Hier geht es darum, wer in einer au­tonomen Hochschule die operative Führung ausübt und die strategischen Ziele vor­gibt. Beides war bis 1999 dem Ministerium vorbehalten. Dass die (in geänderter Form) fortbestehenden Gremien diese Aufgaben an sich ziehen wollen, ist aus ihrer Sicht verständlich, jedoch aus Sicht des Landes nicht sinnvoll. Operative Führung bedeu­tet Entscheidungen und Verantwortung. Deshalb ist die Exekutive auch in demokra­tischen Ländern hierarchisch organisiert. Die demokratische Kontrolle findet über die Wahl in und die Rechenschaft gegenüber Gremien statt. Die Stärkung der Rolle des Präsidenten und der Dekane ist daher nur folgerichtig. Das politisch umstrittenste Feld ist die Frage, wie die strategische Steuerung der Hochschule erfolgen soll. Dies bezieht sich auf Fragen, welche Fachbereiche aus­gebaut oder geschlossen werden und welche Schwerpunkte die Hochschule ausbilden soll.

 

Diese Fragen allein den internen Gremien der Hochschule zu überlassen, ergibt wenig Sinn, da die Gesellschaft außerhalb der Hochschule, die die Hochschule trägt und finanziert, verlangen darf, dass die Hoch­schule die gesellschaftlichen Fragen ihrer Zeit angeht und ihre Ausbildung so ausrich­tet, wie es die Gesellschaft benötigt. Wäre dies nicht so, könnte eine Hochschule, in der es bestimmten Fachrichtungen gelungen ist, eine Mehrheit in den Gremien zu erlan­gen, diese durch die Allokation der Mittel in eben diese Bereiche sukzessive ausbauen und andere Fächer an den Rand drängen. Wenn eine Gesellschaft z.B. MINT-Absol-venten benötigt, darf eine von dieser Ge­sellschaft getragene Hochschule sich diesem Ansinnen nicht grundsätzlich entgegen­stellen. Abgebildet wird die Verbindung mit der Gesellschaft im Hochschulrat, der je nach Land unterschiedlich besetzt wird und unterschiedliche Befugnisse hat. Fast überall wird er zur Hälfte aus der Hochschu­le und von außen (durch das Ministerium) besetzt; ob und welche Entscheidungsbe­fugnisse er besitzt, ist unterschiedlich. An einem grundsätzlichen Mitspracherecht der Geldgeber an der Ausrichtung der Hoch­schulen scheint mir jedoch kein Weg vorbei zu führen, wobei die Reformdebatten hier noch anhalten und manche Schritte nach Regierungswechseln in den Ländern zu­rückgedreht wurden. Gerade links geführ­te Landesregierungen erweisen sich hier als strukturkonservativ. Wenig hilfreich erscheint jedenfalls der Vorwurf vorwie­gend linker Gruppen, Hochschulräte seien undemokratisch, weil sie nicht (komplett) von den Gremien der Hochschule bestimmt seien. Die sie entsendende Landesregierung ist das Ergebnis einer demokratischen Wahl und repräsentiert das gesamte Volk, nicht nur die Angehörigen der jeweiligen Hoch­schule.

 

Dies alles zeigt, dass die Hochschulen mitten im Reformprozess stecken. Auch die Auto­nomie ist noch nicht am Endpunkt ange­langt. So wäre die Übertragung der Dienst-herreneigenschaft ein logischer nächster Schritt. Mit zunehmender Autonomie müs­sen aber auch die Steuerungsmechanismen neu definiert werden. Auch die Studieren-denschaft wird ihren Platz in dieser neuen Hochschule neu definieren müssen. Ein allgemeinpolitisches Mandat, das die ASten formal nie hatten, ergibt in einer autonomen Hochschule keinerlei Sinn. Die niedrigen Wahlbeteiligungen zu Studierendenvertre-tungen zeigen auch hier den Reformbedarf.

Insgesamt möchte ich jedoch feststellen, dass die Entwicklung bei allen Rückschlägen und Verzögerungen in die richtige Richtung weist, die es mutig weiter zu gehen gilt.

 

Dr. Matthias Büger, Mathematiker, promo­vierte über Iterationstheorie (Funktionen-theorie) und habilitierte sich 2005 mit einer Arbeit über Reaktions-Diffusions-Gleichun-gen. Von 2009 bis 2014 war er Abgeordneter im Hessischen Landtag. Dort war er für seine Fraktion u.a. Sprecher für Hochschule, Forschung und Technologie und stellver­tretender Vorsitzender des Ausschusses für Wissenschaft und Kunst. Dr. Matthias Büger ist darüber hinaus Beisitzer im Präsidium des VLA.